Intervenção da Presidente da ASF na Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública

Boa tarde, cumprimento o Senhor Presidente e as Senhoras e Senhores Deputados.

Começo por agradecer esta audição que constitui uma oportunidade de apresentar um balanço, ainda que muito sumário, do trabalho realizado durante o meu mandato como Presidente do Conselho de Administração da Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões (ASF). 

Assumi as desafiantes responsabilidades de presidir ao Conselho de Administração da ASF com muito empenho e permanente ambição, com o objetivo de servir o interesse público e de responder às legítimas expectativas do mercado e da sociedade civil e da Equipa que trabalha na ASF.

O trabalho desenvolvido ao longo dos últimos seis anos encontra-se evidenciado em instrumentos de gestão da ASF que são públicos, apresentados em diversos momentos junto do mercado e de instituições públicas, através de diferentes canais de comunicação. 

Assinalo, em particular, o Balanço do Plano Estratégico 2020 – 2024 da ASF ─ instrumento que marcou o meu mandato ─ que apresentei em sessão pública realizada no passado mês de abril.

O Plano Estratégico espelha uma parte significativa do trabalho realizado, mas não esgota o que foi feito durante o meu mandato.

Na audição por ocasião da minha indigitação apresentei a minha visão para a ASF e os principais compromissos que assumi. 

É sobre estes compromissos que hoje venho prestar contas às Senhoras e Senhores Deputados que se cruzam, em algumas iniciativas, com o Plano Estratégico, o que terei de fazer de forma muito sumária por razões de economia de tempo.

O meu mandato foi marcado por uma envolvente macroeconómica muito desafiante, com adversidades e eventos disruptivos: registou-se (i) um período prolongado de taxas de juro e rendibilidades muito baixas, (ii) a pandemia de infeções por COVID-19, causadora de disrupção sem precedente, (iii) a escalada da inflação para valores acima dos 10%; (iv) a subida rápida das taxas de juro e rendibilidades (e, por conseguinte, também dos riscos de crédito) e (v) o crescimento económico débil e a imprevisibilidade geopolítica com riscos de downside latentes nos riscos financeiros.

Uma primeira conclusão que gostaria de partilhar é que foi possível conciliar as intervenções musculadas exigidas para responder às dificuldades trazidas pela envolvente que acabei de descrever, sem quebra das atividades correntes e mantendo a visão estratégica.

Gostaria, então, de deixar registados os grandes trabalhos que me propus desenvolver:

• Dimensão: Organização, governação, recursos humanos e transformação digital 

Foi concretizada uma profunda reorganização interna da ASF com o objetivo de reforçar a qualidade e a eficácia dos seus mecanismos de governação, o que envolveu a criação e a adaptação das suas estruturas organizacionais e a implementação de funções de controlo de riscos e cumprimento normativo e o desenvolvimento de uma cultura de transparência de gestão, bem como a assunção de uma estratégia para a gestão dos recursos humanos e de comunicação, interna e externa.

Neste âmbito, realço a criação do Departamento de Desenvolvimento de Recursos Humanos e do Departamento de Comunicação que não existiam, a integração no Departamento de Supervisão Comportamental das atividades de literacia financeira e das funções do então departamento de reclamações que funcionava autonomamente. 

Neste processo inclui-se também a criação de raiz do Gabinete de Controlo Interno, considerando a crescente complexidade das obrigações normativas a que a ASF se encontra sujeita, nas áreas da ética e integridade, da proteção de dados ou do acesso à informação administrativa e transparência, e considerando, ainda, a necessidade de controlo e monitorização dos riscos das atividades da ASF. 

Foi, também, criado o Gabinete de Organização e Planeamento, considerando a necessidade de desenvolver instrumentos de gestão organizacional e planeamento, constituindo uma oportunidade para a adoção de políticas operacionais/funcionais transversais à organização e modernização de instrumentos de gestão e de metodologias associadas.

Cumpre-me, também, referir a criação de estruturas de topo e intermédias de acompanhamento e aconselhamento de matérias multidisciplinares que envolvem temas transversais à atividade core – como, por exemplo, os grupos de especialização das finanças sustentáveis, da resiliência operacional digital e do branqueamento de capitais – e, também, de suporte à atividade – como, por exemplo, o fórum dos recursos humanos ASF ─ , constituindo estas estruturas uma via de aceleração e consolidação de conhecimento e competências e de integração de visões diferenciadas, mas complementares, para apoio à regulação e supervisão e à gestão. 

Gosto de salientar estas dimensões porque não devemos ignorar que a capacidade de as instituições responderem aos desafios e de tomarem e implementarem as decisões que consideram certas em cada momento está dependente dos recursos humanos e dos modelos de organização e de governance de que dispõem.

Ainda na área da organização e gestão, o Conselho de Administração fez duas opções estratégicas de fundo:  

(1) Por um lado, empreendeu um importante programa de reforço e retenção do quadro de pessoal para minorar a grave insuficiência de recursos humanos com que a ASF se deparava, que se cifrou, no final de 2024, no recrutamento líquido de 36 colaboradores acompanhado de uma melhoria significativa das suas qualificações e

(2) Por outro lado, empreendeu um ambicioso programa de transformação digital com vários eixos: melhoria da capacitação digital da ASF através do reforço de recursos tecnológicos, o investimento em formação digital e na ciência dos dados, o desenvolvimento da primeira fase da utilização de IA, a construção de novas plataformas digitais (Site Institucional, Portal do Consumidor e os Sites do Fundo de Garantia Automóvel e do Fundo de Acidentes de Trabalho), a construção de uma nova Intranet e o lançamento de novos portais, como o Portal dos Operadores (para reporte pelas entidades supervisionadas, com funcionalidades e tecnologias que melhoram a eficiência, segurança e usabilidade), o Portal dos Seguros de Saúde (com informação clara e acessível, promovendo a proteção do consumidor) e o Observatório dos Seguros de Saúde.

• Dimensão: Regulação

Quais foram os principais marcos?

Primeiro: prioridade à elaboração, aprovação e implementação das normas regulamentares de natureza estrutural, em domínios muito relevantes como (i) a conduta do mercado e o tratamento de reclamações, (ii) o sistema de governação, (iii) o sistema de governação de TIC, (iv) a distribuição de seguros, (v) o reporte de informação à ASF pelos operadores, (vi) a prevenção e o combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo, (vii) os deveres de informação dos fundos de pensões, (viii) as participações qualificadas, (ix) o novo normativo contabilístico IFRS 17 e (x) os procedimentos de registo prévio junto da ASF para o exercício de funções reguladas [identificação das normas em anexo].

Nestes trabalhos, foi dada preferência ao estabelecimento de um level playing field na sua aplicação harmonizada a ambos os setores supervisionados, respeitando naturalmente as especificidades de cada um deles.

Segundo: prioridade ao acompanhamento regulatório dos novos riscos emergentes ou cuja relevância assumiu novas proporções para os setores supervisionados, designadamente as matérias das finanças sustentáveis e alterações climáticas, da cibersegurança, da resiliência operacional digital e inteligência artificial, traduzida designadamente na elaboração, aprovação e implementação de instrumentos regulatórios. [identificação dos instrumentos regulatórios em anexo].

Terceiro: reforço da capacidade de resposta proactiva e com qualidade aos compromissos europeus em matéria regulatória, com destaque para a intensificação da participação e interação da ASF com a EIOPA.

Realço que a este aprofundamento, não terá sido alheia a minha eleição para o Management Board da EIOPA, em setembro de 2023, por parte dos representantes das autoridades nacionais de supervisão membros da autoridade europeia.

Quarto: prioridade ao investimento numa segunda linha de instrumentos regulatórios, a soft law, uma escolha estratégica com efeitos estruturantes na eficácia de condutas dos operadores com claros benefícios na proteção do consumidor, em que os objetivos são a transparência, a comparabilidade, a descodificação e simplificação da informação e a harmonização de práticas de conduta de mercado.

São exemplos de soft law implementada (i) as práticas na comercialização de produtos sem garantia de capital, (ii) a informação a constar dos avisos de pagamento de prémios de seguros, (iii) a distinção entre planos de saúde e seguros de saúde, (iv) a definição de “condições padrão” do seguro de saúde, (v) os prazos máximos de resolução de sinistros multirriscos habitação e (vi) a diversidade de género dos órgãos de administração e de fiscalização dos operadores, neste caso em fase de consulta pública [identificação dos instrumentos regulatórios em anexo].

Em fase de lançamento estão três pacotes de recomendações relativas: à comercialização de seguros de proteção ao crédito, ao combate à fraude nos seguros e ao acompanhamento que as empresas de seguros devem fazer às atividades dos seus agentes de mediação.

•  Dimensão: Supervisão prudencial e comportamental e ação sancionatória

Durante o meu mandato foi reforçada a supervisão. 

Gostaria de destacar algumas decisões e melhorias de natureza estrutural:

─ O aperfeiçoamento das matrizes de risco que são instrumentos de avaliação do risco das entidades supervisionadas, assente na integração dos novos riscos emergentes no processo de supervisão, na adoção de novas métricas de avaliação de riscos e novas metodologias de recolha e tratamento de dados. 

─ O reforço da supervisão comportamental, em resultado das melhorias resultantes da reorganização do departamento de supervisão comportamental, do aperfeiçoamento das matrizes de risco e da nova regulamentação da conduta de mercado e da sua governação.

─ O reforço da supervisão do governo societário considerando o papel que esta função assume na garantia de uma gestão sã e prudente, através da constituição na ASF de uma estrutura permanente e multidisciplinar que tem por objetivo contribuir para a implementação e desenvolvimento de uma ação integrada, articulada e eficaz ao nível das estruturas de governação das entidades supervisionadas.

─ A criação de um único departamento de supervisão prudencial, cobrindo seguros e fundos de pensões, com sinergias que se obtêm pela centralização de serviços especializados e pelos benefícios de os mesmos serem desenvolvidos sob uma mesma liderança. 

─ A implementação do Modelo Integrado de Supervisão, um projeto estruturante que vai permitir ter uma visão holística do risco por entidade supervisionada, integrando as dimensões macroprudencial, microprudencial e comportamental, complementadas a montante pela vertente regulatória e a jusante pela ação sancionatória.

─ O enforcement da ação sancionatória, com dois eixos de investimento: capacitação dos recursos humanos afetos e capacitação tecnológica.

─ As melhorias no quadro de avaliação de riscos na perspetiva macroprudencial, designadamente a revisão estrutural das publicações em matérias de riscos e estabilidade financeira e a criação de um painel de riscos para o setor dos fundos de pensões e de uma nova publicação RiskOutlook com os resultados de informação recolhida junto das entidades supervisionadas.

• Dimensão: Proteção e apoio ao consumidor

Foi realizado um significativo reforço da proteção e apoio ao consumidor, pelo efeito conjugado de intervenções estruturais em diversas frentes, algumas já atrás mencionadas.

Uma linha de força que esteve bem presente no objetivo da redução da conflitualidade entre os operadores e os consumidores foi o reforço contínuo da transparência, credibilidade e reputação de ambos os setores, também como driver para o seu crescimento e vitalidade.

Neste sentido, destaco (i) as novas exigências trazidas pela regulamentação da conduta de mercado, com o reforço da sua governação e o novo sistema de tratamento de reclamações, (ii) o reforço da transparência na relação comercial entre os operadores e os consumidores, através da adoção de instrumentos de soft law ou por exemplo da publicação de rankings de reclamações por operador, (iii) a disponibilização de ferramentas de avaliação de desempenho de produtos financeiros, (iv) o reforço da informação a prestar pelos operadores aos consumidores (em acessibilidade, descodificação, simplificação, etc.), (v) o investimento na comunicação da ASF como ferramenta de supervisão, tendo na base a dinamização do novo Portal do Consumidor, (vi) a criação de uma estrutura dedicada à literacia financeira e (vii) a aprovação de novos modelos de supervisão de produtos.

No âmbito do reforço do modelo de governação da ASF, foi criada, em 2022, uma nova estrutura consultiva que se revelou estratégica: o Fórum ASF para a Conduta de Mercado com o objetivo de reforçar e aperfeiçoar a regulação e a supervisão da conduta de mercado, designadamente carreando para o processo de decisão da ASF os resultados da troca de informação e partilha de perspetivas distintas pelos membros do Fórum e da identificação de oportunidades de intervenção.

• Dimensão: Relacionamento da ASF com as entidades supervisionadas

Uma área que mereceu a minha especial atenção foi o relacionamento da ASF com as entidades supervisionadas que é, historicamente, caracterizado por proximidade, diálogo construtivo e transparência, modelo que privilegiei ao longo do meu mandato, com alguma evolução e reforço proporcional aos riscos e choques externos.

Destaco: (i) a realização regular de reuniões periódicas do Conselho de Administração da ASF, promovidas pela presidente, e os Conselhos de Administração das entidades supervisionadas, (ii) a criação, em 2019, do Comité ASF/APS e do Comité ASF/APFIPP que reúnem com periodicidade regular para tratarem de temas técnicos transversais aos respetivos setores, permitindo a sua auscultação permanente e uma gestão mais rápida de processos, (iii) o reforço dos contactos entre a ASF e os responsáveis pelas funções-chave das entidades supervisionadas, essenciais para garantir uma gestão sã e prudente, (iv) a instituição da obrigatoriedade da existência da figura nova do Responsável pela Função Autónoma da Conduta de Mercado – que todas as entidades supervisionadas passaram a ter e (v) a construção do novo Portal dos Operadores, plataforma digital tecnologicamente mais evoluída que suporta a disponibilização dos reportes de informação das entidades supervisionadas, oferecendo usabilidade melhorada e segurança reforçada.

• Dimensão: Proximidade da ASF à comunidade e utilidade social

A visão de uma ASF cooperante e aberta à comunidade e com utilidade social tornou-se uma realidade que prosseguiu passos determinantes durante o meu mandato.

Esta opção estratégica revelou-se muito importante, tanto ao nível da diversificação das fontes de conhecimento, como no desenvolvimento de instrumentos tecnológicos inovadores, através de projetos conjuntos que agregam saberes distintos, mas complementares.

No portfólio de projetos realizados e de parcerias estabelecidas constam a Universidade do Minho, a NOVA School of Business and Economics, a NOVA Information Management School, a NOVA School of Law, a Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e a Católica Lisbon School of Business & Economics, em que destaco o estudo da Poupança para a Reforma, a investigação sobre o Protection gap, a construção do Portal dos Seguros de Saúde e o Observatório dos Seguros de Saúde, o levantamento de oportunidades de inteligência artificial na ASF e a lecionação em pós-graduações e mestrados.

Encontra-se em fase de construção o Portal da Poupança de Longo Prazo para a Reforma que é um instrumento de literacia financeira e de proteção do consumidor e o Observatório da Poupança de Longo Prazo para a Reforma que é uma plataforma digital dedicada em permanência ao conhecimento detalhado e ao acompanhamento do mercado sobre produtos de poupança para a reforma regulados e supervisionados pela ASF. 

Ambos os instrumentos poderão ser muito úteis para responder ao pacote de Savings and Investments Union apresentado este ano pela Comissão Europeia.

Faço também referência à criação, em 2021, do Prémio Investigação ASF, uma iniciativa que visa incentivar a produção de trabalhos de investigação científica de elevado valor para o desenvolvimento dos mercados nacionais de seguros e fundos de pensões.

A ASF deve também ser reconhecida pela sua capacidade e empenho em contribuir para melhorar o conhecimento público dos setores que regula/supervisiona e melhorar a qualidade das políticas públicas regulatórias.

Nesta vertente, realço o serviço público prestado pela ASF através dos Observatórios acima referidos e do Portal de Estatística, com lançamento previsto até ao final de 2025.

Gostaria de destacar, em particular três trabalhos da ASF: 1) a proposta de um Sistema de Cobertura do Risco de Fenómenos Sísmicos (fundo sísmico), incluindo os respetivos mecanismos de governação e de financiamento, entregue ao Governo em dezembro de 2024, 2) a proposta de revisão do regime jurídico do seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel (SORCA), entregue ao Governo em 2022 e 3) a colaboração da ASF com a Assembleia da República e com o Governo na concretização e operacionalização da lei fundamental que é a Lei do Direito ao Esquecimento.

Uma palavra sobre o Fundo de Acidentes de Trabalho e o Fundo Garantia Automóvel, dois fundos com relevantes funções sociais, cuja gestão é assegurada pela ASF.

Estes Fundos são geridos através de unidades de apoio dedicadas que integram a estrutura organizacional da ASF, beneficiando os Fundos das infraestruturas de meios e de recursos da ASF, tendo aproveitado plenamente das transformações que foram realizadas internamente na Autoridade.

Gostaria de aproveitar para deixar registado que, durante o meu mandato, foi desenvolvido e implementado em 2024 um Modelo de Contabilidade de Gestão que permite, com rigor e transparência, sujeito a auditoria externa, apurar os custos em que a ASF incorre na gestão destes Fundos, devendo os mesmos ser reembolsados pelos Fundos.

Há uma nota de preocupação relativamente à autonomia e independência da ASF que tenho o dever de apresentar.

As restrições orçamentais aplicadas ao longo do período do meu mandato materializaram-se em cortes financeiros significativos com implicações graves para as atividades da ASF, impedindo a ASF de contratar os serviços de que necessita.

O mesmo se diga em relação às cativações feitas ao Fundo de Acidentes de Trabalho e ao Fundo de Garantia Automóvel que impedem que a ASF seja reembolsada dos custos em que incorre com a sua gestão, com consequências indesejáveis para a execução do seu orçamento.

Estas práticas interferem na autonomia e independência da ASF, que legislação específica protege, mas que tem sido ultrapassada por decisões políticas constantes das leis do orçamento do Estado e dos decretos-lei de execução orçamental.

Para concluir.

A modernização regulatória, a promoção de uma cultura de governação, e uma maior proteção do consumidor nos setores supervisionados, tornando-os mais robustos, são, em resumo, o resultado do trabalho da ASF ao longo dos últimos seus anos que procurei descrever e ao qual quero associar a Equipa da ASF. 

É este o balanço que queria partilhar, na convicção de que muito há para fazer, pois os desafios são muitos e os seguros e os fundos de pensões continuarão a ter um papel fundamental na resposta aos riscos que as famílias e as empresas enfrentam e no reforço da resiliência do País, em particular no estreitamento de protection gaps persistentes relacionados com as catástrofes naturais, o envelhecimento da população e a longevidade, para dar alguns exemplos. 

Procurei honrar as funções que me foram confiadas com liderança e compromisso, colocando ao serviço a minha experiência, dedicação e determinação, sempre focada na causa pública.

Muito obrigada.
Maria Margarida de Lucena Corrêa de Aguiar, 10 de setembro de 2025